Contextualização

Por Bruno Milanez

No dia 12 de junho de 2018, o governo de Michel Temer concluiu “na marra” mais uma etapa relativa à reforma do Código Mineral. Por meio do decreto 9.406/2018 ele impôs as alterações previstas na MP 790/2017, que não foi aprovada pelo Congresso e, com o Decreto 9.407/2018, modificou as regras de distribuição da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), que haviam sido estabelecidos pela lei 13.540/2017.

A discussão pública sobre mudanças no Código se iniciou em 2009, ainda no governo Lula, quando o MME realizou uma série de oficinas, com a participação de empresas mineradoras, para criar o Plano Nacional de Mineração 2030. A partir dessas discussões, em 2013, o governo Dilma apresentou, em regime de urgência, um Projeto de Lei para mudar o Código. Em parte devido à pressão social, o regime de urgência foi anulado e a sociedade brasileira, apesar das dificuldades impostas por uma Comissão Especial da Câmara dos Deputados composta fundamentalmente por parlamentares financiados por mineradoras, pôde debater no Congresso a construção de um modelo mineral para o Brasil. Após dois anos de discussão, porém ainda sem alcançar uma proposta que atendesse a todos os interesses, o debate sobre o Código Mineral entrou em dormência devido ao impedimento do governo Dilma.

Ao assumir a presidência, Michel Temer, com pressa para mostrar serviço às empresas mineradoras e menos afeito à discussão pública, adotou outra estratégia. Em julho de 2017, ao lançar o Programa de Revitalização da Indústria Mineral Brasileira, apresentou três Medidas Provisórias (MPs): a MP 789/2017 (sancionada na forma da lei 13.540/2017) alterava a cobrança dos royalties da extração mineral, a MP 790/2017 (não aprovada) fazia modificações procedimentais no Decreto Lei 227/1967, e a MP 791/2017 (sancionada na forma da lei 13.575/2017) criava a Agência Nacional da Mineração (ANM). Do ponto de vista processual, as Medidas Provisórias abriam menos margem para discussão do que seria possível no caso de um Projeto de Lei.

Depois da derrota referente à MP 790/2018, como última cartada, Michel Temer passou as mudanças que desejava por decreto, o que reduziu ainda mais qualquer oportunidade de debate público. Apesar dessa estratégia autoritária, em seu discurso, ele fez questão de ressaltar o caráter participativo de suas ações que “[…] não são imposições de cima para baixo, elas são antes, fruto de uma construção coletiva, fruto de muito diálogo com a sociedade e com o setor”[1]. Fazendo eco a esse ato de autopromoção do presidente, em artigo recente, Carlos Vilhena, sócio da Pinheiro Neto advogados e Adriano Trindade, consultor do mesmo escritório, exaltaram o caráter participativo da elaboração deste decreto[2], pelo fato de ter havia uma (!) audiência pública em Brasília e um breve período de consulta. Cabe ressaltar que a Pinheiro Neto tem entre seus clientes diferentes empresas mineradoras e que Carlos Vilhena foi “colaborador voluntário” na elaboração de ao menos um dos substitutivos apresentados por Leonardo Quintão na época em que a mudança do Código vinha sendo discutida na Câmara[3].

O decreto, em grande medida, apenas reforça os elementos autoritários e voltados para a expansão sem controle da mineração presentes nas leis 13.540/2017 e 13.575/2017. Porém, chamou a atenção, o quanto o governo, entres risos e lágrimas, tentou apresentar a assinatura do decreto como agenda positiva, em um grande evento que contou com ampla participação de representantes das empresas mineradoras. Na cerimônia e na matéria divulgada pelo Ministério de Minas e Energia[4] foram destacados elementos referentes à proteção ambiental e à repartição da CFEM. Ao longo deste texto, busca-se averiguar o quanto os novos decretos contribuem nessa direção e ainda destacar alguns elementos que não foram mencionados durante a cerimônia, nem no material divulgado pelo MME.

O que foi dito

O “pseudo-aprimoramento” do controle ambiental

Um dos elementos amplamente mencionados sobre o decreto 9.406/2018 foi referente à preocupação com a execução do Plano de Fechamento, após a exaustão das minas. De acordo com a fala de Michel Temer durante a cerimônia, “passamos a exigir expressamente que os planos de fechamentos de mina, sejam seguidos à risca”. Entretanto, “recuperar o meio ambiente degradado” já é obrigação das empresas mineradoras definida no art. 225 da Constituição Federal. Essa obrigação constitucional, entretanto, é de tal forma ignorada por várias empresas do setor, que dificilmente repetir essa determinação em um decreto mudará a prática.

A título de ilustração, um levantamento feito pelo governo de Minas Gerais (um dos poucos estados, senão o único, a realizar o monitoramento de minas abandonadas), entre os anos 2014 e 2015 demonstrou que existiam 400 áreas consideradas como minas abandonadas ou paralisadas em território mineiro. Desse total, 169 (42%) foram classificadas como minas abandonadas e 134 (34%) como minas paralisadas sem controle ambiental. Portanto, somente 24% das áreas identificadas poderiam ser consideradas em conformidade com a legislação vigente[5]. Tais números já indicam a incapacidade dos órgãos de controle, em muitos casos sucateados por falta de recursos humanos e financeiros, garantir o cumprimento das normas existentes.

Se houvesse preocupação de fato com a recuperação das áreas degradas e a execução dos Planos de Fechamento de Minas, Michel Temer poderia ter estabelecido, por exemplo, a exigência da provisão de recurso antes do fechamento, ou a contratação de seguro, para o caso de falência da empresa ou acidentes ambientais. Medidas dessa natureza vêm sendo propostas pelo Comitê Nacional em Defesa dos Territórios frente à Mineração, desde sua constituição, em 2013. Tais práticas também são indicadas pelo International Council of Mining and Metals, o conselho internacional das mineradoras, e adotadas em diferentes países mineradores como Austrália, Canadá, África do Sul[6]. No caso específico de barragens de rejeito, o parecer do Senador Flexa Ribeiro à MP 790/2017 incluía a exigência de contratação de seguro de acidentes para barragens de rejeito. Porém, essas experiências e consideração têm sido quase um tabu na revisão da legislação mineral no Brasil.

A repartição da CFEM

A repartição da CFEM, assim como da renda mineral em geral, é um tema bastante complexo e polêmico. Como não há espaço aqui para uma discussão mais profunda sobre o tema, somente serão tratadas as mudanças recentes na legislação.

Até a promulgação da Lei 13.540/2017, a CFEM era repartida entre União (12%), estado onde fosse extraído o minério (25%) e município onde fosse extraído o minério (65%). A Lei 13.540/2017 estipulou a destinação de 15% do valor arrecadado aos municípios que sofressem impactos da infraestrutura de extração mineral. A motivação por trás dessa decisão foi a compreensão de que a existência de ferrovias sem passarela e com tráfego intenso de trens, a atividade de carga e descarga de minério nos portos, a instalação de barragens de rejeitos, entre outras atividades, gera uma série de impactos sociais e ambientais negativos passíveis de algum tipo de compensação financeira.

A partir da promulgação da Lei 13.540/2017, a CFEM passou a ser distribuída entre União (10%), estado onde for extraído o minério (15%), município onde for extraído o minério (60%) e municípios sem extração, mas impactados pela infraestrutura (15%).

O decreto 9.407/2018, porém, reduziu, de 15% para 13%, a participação dos municípios impactados pela infraestrutura, diferente do que foi divulgado pelo MME à imprensa. Os 2% retirados seriam “devolvidos” a alguns dos municípios onde ocorre mineração a título de compensação pela perda de receita da CFEM.

Entende-se que o debate sobre justiça e injustiça dos diferentes cálculos da distribuição da CFEM deveria ocorrer de forma mais ampla e democrática, e não ser decidido em uma simples manobra processual do executivo. Para além disso, uma discussão mais relevante, totalmente ignorada por Michel Temer, é a baixa tributação efetiva da extração mineral no Brasil, o excesso de isenções ficais dados ao setor[7] e as estratégias de evasão fiscal adotadas por algumas grandes corporações mineradoras[8].

O que não foi dito

Incentivo à financeirização das mineradoras

Dentre os aspectos não mencionados na cerimônia de assinatura dos decretos ou nas notícias relacionadas está a criação de condições para facilitar que as empresas mineradoras tenham acesso a recursos no mercado financeiro, tanto no Brasil quanto no exterior. Assim, o decreto 9.406/2018 é explícito em definir que a classificação das reservas minerais será definida “com base em padrões internacionalmente aceitos de declaração de resultados” e ainda estabelece que “a concessão da lavra poderá ser oferecida em garantia para fins de financiamento”. Tal tendência, vem ao encontro de propostas realizadas por técnicos do BNDES que propuseram no recente estudo “Visão 2035: Brasil um país desenvolvido” que o financiamento à fase de desenvolvimento da mina deveria contar “com grande parte da captação via equity, combinada com captação de dívida via project finance e garantia dos ativos, incluindo os direitos minerários”[9].

O setor financeiro mundial vem aprofundando seu caráter especulativo e de busca de retornos de curto prazo. Financiamentos baseados em tais premissas trarão novas pressões sobre os resultados e o risco das atividades de prospecção e extração mineral. Um debate sobre o fortalecimento dos vínculos entre setor mineral e setor financeiro deveria, portanto, se dar de forma mais ampla. Essa necessidade se torna mais premente uma vez que que a literatura especializada indica que pequenas empresas de mineração, capitalizadas no mercado financeiro global, tendem a ser ainda menos transparentes na comunicação de suas ações do que as grandes corporações. Além disso, como sofrem menor escrutínio e pressão da opinião pública, apresentam probabilidades consideráveis de se envolverem em conflitos com comunidades locais e de gerar impactos ambientais significativos [10] [11].

Transferência para a ANM do poder de declaração de utilidade pública

Do ponto de vista de potenciais conflitos socioambientais, chama a atenção no decreto 9.406/2018 o art. 41, que define que as empresas mineradoras poderão requerer à ANM a declaração de utilidade pública para fins de desapropriação de imóveis. Este artigo reforça o art. 2º da Lei 13.575/2017 e significa um forte retrocesso, do ponto de vista da democracia, mesmo quando comparado com a norma de 1967.

A legislação vigente até o ano passado deixava a cargo dos poderes executivos (federal, estadual ou municipal) a responsabilidade pela declaração de utilidade pública. Apesar de os governos comumente favorecerem as empresas mineradoras em suas decisões, tais tomadores de decisão poderiam ser questionados por cidadãos e comunidades que se posicionassem de forma contrária às suas decisões.

Todavia a transferência para a ANM inviabiliza tal questionamento. Considerando ainda a impossibilidade de as comunidades atingidas questionarem decisões da agência em audiências públicas, essa transferência aumentará consideravelmente as decisões em favorecimentos das mineradoras e, consequentemente, os conflitos territoriais decorrentes dos processos de desapropriação.

Baixo valor de multas pelo não cumprimento do Código

Outro artigo que não foi divulgado pelo MME diz respeito à pequena severidade das penalidades impostas às empresas mineradoras.

De acordo com a MP 790/2017 as multas a serem aplicada em caso de não observância do Código poderiam alcançar R$ 30 milhões. Em sua nova versão, apresentada na forma do Decreto 9.406/2017, a multa máxima permitida será de R$ 3.293,90. Esse será o valor limite das multas impostas pelo Decreto a uma série de infrações, tais como, não promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local, não drenar águas que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos, não evitar poluição do ar ou da água que possa resultar dos trabalhos de mineração, e não observar o disposto na Política Nacional de Segurança de Barragens.

O valor estabelecido acompanha aquele previsto no Decreto-lei de 1967, que definia em 1.000 UFIR o valor máximo das multas a serem aplicadas por descumprimento da norma (o valor da UFIR para o ano de 2018 foi estabelecido em R$ 3,2939). Porém, dado o baixo final das multas e a seriedade das infrações, um governo preocupado em garantir o cumprimento da legislação mineral já deveria ter modificado a fórmula de cálculo e o valor final dos limites das penalizações.

Uma nova tentativa de extinguir a Renca?

Por fim, ainda há um artigo do decreto 9.406/2018 que parece colocar em risco a manutenção da Reserva Nacional do Cobre e Associados (RENCA). Em seu art. 72, o decreto estabelece que em “Em zona declarada reserva nacional de determinada substância mineral […] o Poder Executivo federal poderá […] outorgar autorização de pesquisa ou concessão de lavra de outra substância mineral”.

Embora um texto muito semelhante possa ser encontrado no art. 54 do Código Mineral de 1967, é de se estranhar sua manutenção no decreto recém assinado. Levando em consideração a forte oposição construída nacionalmente contra projetos de mineração na região da RENCA, seria de esperar que o atual governo tivesse abandonado a ideia de garantir futuras extrações ali. Todavia, Michel Temer insistiu em manter uma brecha legal que pode vir a facilitar a instalação de projetos extrativos naquela região.

Quais os caminhos a seguir?

Os pontos aqui abordados são resultantes de uma breve avaliação dos decretos 9.406/2018 e 9407/2018. Estudos mais detalhados e a avaliação da aplicação das novas normas provavelmente identificarão outras questões que tendem a intensificar impactos negativos da extração mineral sobre sociedade, meio ambiente e econômica. Em um país minerador como o Brasil, encontrar um equilíbrio entre extração mineral, preservação ambiental, respeito aos direitos humanos somente será possível por meio do diálogo entre todas os grupos interessados e impactados. Ao contrário de promover tal diálogo, Michel Temer optou por usar instrumentos legais menos democráticos e por definir um novo regramento que, em parte, poderá reduzir o controle público sobre as ações das empresas mineradoras.

Embora não seja claro o motivo da subserviência que o governo Temer tem apresentado em relação ao setor mineral, é possível apresentar algumas hipóteses. Por um lado, isso poderia ser explicado pela fragilidade política característica do presidente, que estaria disposto a favorecer qualquer grupo econômico que se preste a apoiá-lo, mesmo que momentaneamente. Por outro lado, também pode ser associado à relação histórica existente entre o MDB e o setor mineral, situação característica deste partido que se destacou por ter sido o principal agente político por trás das indicações de superintendentes do extinto Departamento de Produção Mineral (DNPM) no passado recente[12], e que ainda insiste em querer indicar os diretores da recém-criada Agência Nacional de Mineração (ANM)[13].

O quadro que se configura a partir da aprovação das Leis 13.540/2017 e 13.575/2017, bem como da assinatura dos Decretos 9.406/2018 e 9.407/2018 sugere uma complexificação do debate sobre o modelo mineral brasileiro. Dessa forma, maior compreensão sobre o papel desse setor para a sociedade brasileira e uma discussão pública mais ampla sobre seus efeitos e impactos alcançam um novo nível de necessidade e urgência no país.

Bruno Milanez é graduado em Engenharia de Produção pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de São Carlos e doutor em Política Ambiental pela Lincoln University. Atualmente leciona na Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF. Faz parte do Grupo de Pesquisa PoEmas – Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade, que integra o Comitê Nacional em Defesa dos Territórios frente à Mineração.

Notas:

[1] http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-planalto/discursos/discursos-provisorio/discurso-do-presidente-da-republica-michel-temer-durante-cerimonia-de-assinatura-dos-decretos-que-regulamentam-o-codigo-de-mineracao-e-a-lei-que-disciplina-a-cobranca-da-compensacao-financeira-pela-exploracao-de-recursos-minerais-cfem

[2] https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-novo-regulamento-do-codigo-de-mineracao-13062018

[3] https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/12/151202_escritorio_mineradoras_codigo_mineracao_rs

[4] http://www.mme.gov.br/web/guest/pagina-inicial/outras-noticas/-/asset_publisher/32hLrOzMKwWb/content/presidente-michel-temer-assina-decretos-que-modernizam-mineracao-no-pais?redirect=http%3A%2F%2Fwww.mme.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-inicial%2Foutras-noticas%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_32hLrOzMKwWb%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_pos%3D1%26p_p_col_count%3D3

[5] http://www.feam.br/images/stories/2016/AREAS_DEGRADADAS/Cadastro_Minas_Paralisadas_e_Abandonadas_2016l.pdf

[6] https://www.icmm.com/website/publications/pdfs/mine-closure/282.pdf

[7] http://amazonia.inesc.org.br/artigos-inesc/amazonia-paraiso-extrativista-e-tributario-das-transnacionais-da-mineracao/

[8] http://ijf.org.br/wp-content/uploads/2017/10/Extra%C3%A7%C3%A3o-de-recursos-no-Brasil-vers%C3%A3o-10-10-2017.pdf

[9] https://www.bndes.gov.br/wps/wcm/connect/site/d7e5090b-1f90-4b28-abf1-89e5d40eb1ad/Mineracao.pdf?MOD=AJPERES&CVID=m8.PJj9

[10] https://www.u4.no/publications/by-the-gun-or-by-the-bribe-firm-size-environmental-governance-and-corruption-among-mining-companies-in-guatemala/

[11] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2886584##

[12] https://apublica.org/2013/10/politicos-mineradoras-debate-novo-codigo-mineracao/

[13] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/06/para-manter-influencia-apos-temer-mdb-prepara-loteamento-de-agencias.shtml