CFEM: Projeto de lei ameaça experiências de participação social e pode ampliar mau uso dos royalties da mineração

Pesquisadores veem “interesse eleitoreiro” no PL 840, que propõe flexibilizar regras da CFEM a menos de um ano das eleições municipais

Itapecuru Mirim (MA), 120 km ao sul de São Luís (MA), foi o primeiro município do Brasil a aprovar uma lei que garante participação social na gestão dos royalties da mineração. Dos 60,4 mil habitantes, 14,5 mil (24%) se autodeclaram quilombolas e vivem em comunidades que lutam permanentemente pelo reconhecimento de seus direitos ao território, cultura e modos de existência.

Quatorze territórios quilombolas de Itapecuru Mirim são atravessados pela Estrada de Ferro Carajás (EFC), que transporta o minério extraído pela Vale da região de Carajás, no Pará, até o porto Ponta da Madeira, na capital maranhense.

Sancionada em junho, a Lei Municipal nº 1601/2023 prevê a criação de um comitê gestor para deliberação e controle dos recursos, com participação de três ou mais representantes de comunidades diretamente afetadas pela EFC e pela Ferrovia Transnordestina. O Plano Operacional ao CFEM, a ser elaborado pelas Secretarias Municipais de Finanças, Agricultura e Igualdade Racial,, e deve assegurar que estas recebamerão ao menos 50% dos investimentos. 

“Desde o ano retrasado [2021] a gente se organizou para discutir o tema, entendendo que essa compensação deveria ir diretamente para as comunidades”, relata Elias Belfort, liderança quilombola do território Santa Rosa dos Pretos. Ele explica que os eixos considerados prioritários para investimento são agricultura familiar, infraestrutura e saneamento, saúde, educação e programas formativos voltados para a área ambiental.

“Para nós, foi muito bom ter construído uma lei como essa no município. O próximo passo é formar esse grupo [comitê gestor], com representação das comunidades”, salienta. A mobilização é encabeçada pela União das Associações de Comunidades Negras Rurais Quilombolas de Itapecuru Mirim (Uniquita), que realizou três reuniões desde junho com essa finalidade e reivindica um assento no comitê.

A experiência pioneira de Itapecuru Mirim e a construção de iniciativas semelhantes de participação popular estão ameaçadas pelo Projeto de Lei (PL) nº 840/2022, que propõe flexibilizar as regras para destinação de recursos oriundos da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) – nome oficial dos royalties.

“Se aprovado, o PL inviabiliza esta experiência de regulação local, construída a partir da luta das comunidades, e limita as possibilidades de que outras localidades construam uma regulação do destino da CFEM a partir das suas realidades e prioridades locais”, 

“Em caso de aprovação do PL, a lei federal iria se sobrepor à regulação municipal. Então, com uma possível mudança no comando da Prefeitura [nas eleições de 2024], essa política fica em risco”, ressalta Alessandra Cardoso, assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).

“O contexto político local é sempre muito complexo, porque as prefeituras podem ser influenciadas por interesses das mineradoras. Por isso, o que a gente defende é que a população local tenha espaço assegurado na definição do destino desse recurso, e o PL 840 vai na contramão dessa demanda”, completa.

O que está em jogo

Estabelecida pela Constituição Federal de 1988, a CFEM incide sobre o faturamento bruto  das mineradoras, conforme o tipo de operação – venda, consumo ou industrialização do produto, por exemplo. As alíquotas pagas pelas empresas variam entre 1% (rochas, areias, cascalhos, saibros etc) e 3,5% (ferro). Do total arrecadado, 60% é distribuído pela Agência Nacional de Mineração (ANM) aos municípios onde ocorre a produção. Os estados ficam com 15%, mesmo percentual dos municípios afetados pela atividade minerária.

Até 2019, apenas os municípios e estados de onde se extraíam minérios tinham direito aos royalties. Os maiores arrecadadores do Brasil, Parauapebas (PA) e Canaã dos Carajás (PA), recebem acima de R$ 1 bilhão por ano, em média. A partir da Lei nº 13.540/2017, a CFEM passou a contemplar territórios não minerados, mas que são impactados de alguma forma pela logística do setor – portos, ferrovias, siderúrgicas, etc. Itapecuru Mirim, arrecadou cerca de R$ 5 milhões em 2022.

A proposta original do PL 840/2022, de autoria de Diego Andrade (PSD-MG), era aumentar a alíquota da CFEM sobre 8 recursos minerais, o que geraria um incremento de receita de aproximadamente R$ 10,6 bilhões. As receitas extras seriam destinadas à área de saúde pelos municípios (15%), estados (30%) e União (55%). Ao chegar à Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados, porém, o teor do texto foi modificado. 

“A proposta de aumento da alíquota foi rapidamente barrada, porque afeta os interesses do setor. E o que ficou foi uma parte do texto que supostamente beneficia prefeituras que querem mais flexibilidade nos gastos”, analisa Alessandra Cardoso, do Inesc.

Um dos pontos mais controversos da versão atual do PL diz respeito à destinação dos royalties para pagamento de pessoal direto pelas prefeituras. Na legislação atual, esse uso só é permitido no caso de profissionais da rede pública de educação. 

“De forma truncada, passa a constar no texto do PL que a proibição de pagamento de pessoal deixa de valer quando associados a despesas de capital que visem promover a diversificação econômica”, descreve o engenheiro Bruno Milanez, professor da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) e membro do Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração.

A orientação atual, conforme a Lei nº 13.540/2017, é que as prefeituras invistam 20% dos recursos oriundos da CFEM em áreas ligadas ao desenvolvimento mineral sustentável, à diversificação econômica e ao desenvolvimento tecnológico e científico. Na interpretação de Milanez, o trecho do PL 840 que se refere ao tema é vago e, portanto, manipulável.

“Despesa de capital e custeio são completamente diferentes. Embora a gente defenda a importância da CFEM para diversificar a economia, esse é um tema muito complexo, que o PL trata de forma simplista. Uma prefeitura poderia alegar, nesse sentido, que gastar recursos da CFEM com shows é uma forma de diversificar a economia, porque promove o turismo. O mesmo vale para outras atividades que são de custeio”, exemplifica.

Despesas de custeio são aquelas que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de bens de capital – móveis, imóveis, equipamentos, veículos, obras, etc. É o caso, por exemplo, de salários do funcionalismo público, pagamento de juros da dívida, serviços de terceiros e manutenção de equipamentos.

Um dos casos mais conhecidos de mau uso da CFEM está relacionado justamente à contratação de artistas para shows. Em junho de 2022, a Prefeitura de Conceição do Mato Dentro (MG) pagou cerca de R$ 1,2 milhão para o cantor sertanejo Gusttavo Lima, anunciado como atração da 32ª Cavalgada do Jubileu do Senhor Bom Jesus do Matozinhos. Ao todo, estavam previstos R$ 2,3 milhões em cachês para artistas que se apresentariam na festa. Cerca de 40% da população do município estava em vulnerabilidade social à época, segundo dados do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal. O prefeito cancelou os shows após a repercussão negativa do episódio.

O PL 840 também pode prejudicar a população de municípios que aprovaram leis que garantem um percentual de recursos da CFEM para promover a diversificação econômica. É o caso de Canaã dos Carajás, segundo maior arrecadador de royalties do país, que recebeu R$ 662 milhões em 2022.

Conforme a Lei Municipal nº 834/2018, ao menos 5% dos recursos da CFEM são destinados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Sustentável (FMDS), para fomentar alternativas econômicas. Parte desse montante, cerca de R$ 26 milhões, foi usada pela atual gestão da Prefeitura de Canaã dos Carajás para financiar a construção de um polo da Universidade Federal do Sul e Sudeste do Pará (Unifesspa), com 14 cursos no município. O valor inclui a execução da obra, mas também pagamento de professores, bolsas de estudos, etc.

Uma vez aprovado o PL 840, a próxima gestão da prefeitura não teria mais a obrigação de destinar 5% ao FMDS, o que inviabilizaria a realização de projetos com tal finalidade. Coordenadora e pesquisadora do projeto “De Olho na CFEM”, Larissa Alves alerta que mesmo a manutenção do polo universitário estaria em risco.

“Antes da construção desse polo, quem morava em Canaã dos Carajás e queria estudar, ou ia para Parauapebas [70 km] ou para Marabá [230 km], que já tinham universidades públicas”, lembra a pesquisadora. “Hoje, o município depende muito da mineração, e manter um fundo voltado para gerar alternativas visando superar essa dependência é muito importante”.

Para 2024, o polo da Unifesspa em Canaã dos Carajás oferecerá cursos como Agronomia, Arquitetura e Urbanismo, Jornalismo e Engenharias. 

“Interesse eleitoreiro”

Para Alessandra Cardoso, assessora política do Inesc, o PL “evidencia a intenção de liberar recursos, em um ano pré-eleitoral, para que as prefeituras possam gastar principalmente em obras e ações que gerem algum apoio popular”. Ela lembra que, na prática, as regras para uso dos recursos da CFEM já são bastante flexíveis. As prefeituras só não podem gastar os royalties com salários do funcionalismo público (exceto na área de educação) e pagamento de dívidas (exceto com a União).

“Não questionamos de forma alguma a necessidade de ter material humano para desenvolver as atividades que a gestão municipal exige, mas sabemos que gasto com pessoal é uma forma de gerar mobilização política em ano de eleições. Então, a gente vê um interesse eleitoreiro mesmo”, analisa.

Bruno Milanez chama atenção para o risco de uma tramitação ágil, justamente por conta do calendário eleitoral. “Essa liberação para pagamento de pessoal pode facilitar e ampliar o mau uso da CFEM, sem nenhum debate com a sociedade sobre o que isso significa”, ressalta o professor da UFJF.

“Mesmo com as amarras atuais, a CFEM já é muito mal usada. Uma vez que o prefeito possa usá-la para pagar pessoal, considerando a crise fiscal que atinge muitos municípios, a chance de haver recursos para fundos com participação comunitária, como ocorre no Maranhão, é cada vez menor. O gasto com pessoal tende a drenar esses recursos”, completa.

Ao contrário do que argumentou o deputado Evair Vieira de Melo (PP/ES), relator do PL 840 na Comissão de Minas e Energia, a CFEM não é um imposto nem visa compensar danos ambientais e socioeconômicos da mineração. A razão de existência dos royalties é simplesmente garantir que a União acesse parte da riqueza derivada de um patrimônio finito, ou seja, que se esgota na medida em que é explorado. Melo é coordenador da Frente Parlamentar da Mineração Sustentável e foi vice-líder do governo Bolsonaro (PL) na Câmara.

“Esse tipo de narrativa desresponsabiliza as mineradoras pelos danos causados e os externaliza para a sociedade”, interpreta Bruno Milanez, lembrando que mineradoras recebem uma série de incentivos fiscais do Estado brasileiro – com maior ênfase na Amazônia Legal, de onde vem mais da metade do ferro produzido pelo Brasil. 

Um estudo publicado pelo Inesc em junho, a partir de dados da Receita Federal, mostrou que os setores de mineração, energia e petróleo foram beneficiados com mais da metade dos incentivos fiscais concedidos pelas Superintendências de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e do Nordeste (Sudene) em 2021. Naquele ano, 54% dos incentivos (o equivalente a R$ 22 bilhões) beneficiaram apenas 5 empresas. A maior beneficiária foi a mineradora Vale, com R$ 18 bilhões, associados principalmente a suas operações de minério de ferro na região de Carajás.

Perspectivas

Após o parecer da CME, o PL 840 chegou em 6 de novembro à Comissão de Finanças e Tributação (CFT) da Câmara, onde se encontra atualmente. Em 5 de dezembro foi concluído o prazo para emendas ao projeto. Como nenhuma emenda foi apresentada, o PL deve ser encaminhado à Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ), que avaliará se o texto está de acordo com a Constituição. O recesso parlamentar começa em 22 de dezembro, ou seja, se houver pedido de vista, a votação definitiva deve ficar para 2024.

“Para nós, seria muito ruim [a aprovação do PL], depois desse trabalho todo para construir uma lei no município”, avalia Elias Belfort, da comunidade Santa Rosa dos Pretos. “Porque aí os prefeitos vão poder fazer o que quiserem com o recurso. E o interesse de muitas prefeituras é só esse mesmo: se fortalecer para garantir um novo mandato”.

Pesquisadores que compõem o Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração elaboraram um texto alternativo ao PL 840, com sugestões a serem avaliadas pelos deputados. A proposta, que poderia basear um texto substitutivo, inclui a destinação obrigatória de:

– entre 30% e 40% para “financiamento e custeio de programas e projetos que reduzam a dependência econômica dos entes federados em relação às atividades de extração mineral e fortaleçam sua diversificação econômica”; 

– entre 30% e 40% para “criação de um fundo para financiamento de iniciativas de base comunitária, que reduzam a dependência econômica dos entes federados em relação às atividades de extração mineral e fortaleçam sua diversificação econômica”;
– entre 5% e 20% para “financiamento de fundos para exaustão de reservas, cujo principal deverá ficar imobilizado, sendo apenas o rendimento utilizado para o financiamento de programas e projetos que reduzam a dependência econômica dos entes federados em relação às atividades de extração mineral e fortaleçam sua diversificação econômica”.

Nos três itens, é mencionada como condicionante para os programas e projetos de diversificação econômica a preservação dos biomas onde serão executados.

 

“É o controle social, via conselhos e espaços de participação, que pode evitar o mau uso da CFEM”, enfatiza Bruno Milanez, que integra o Comitê. “A participação social nunca foi prevista na legislação federal. O que a gente tem são alguns municípios que criaram legislações próprias, fundos de diversificação”, lembra.

A proposta alternativa encaminhada pelo Comitê à Câmara dos Deputados mantém a possibilidade de pagamentos de salários e outras verbas de natureza remuneratória a profissionais do magistério, conforme a legislação vigente, mas estabelece um limite de até 20% dos recursos para esta finalidade. “A justificativa é de que uma população com melhor instrução terá mais condições de desenvolver um caminho de diversificação econômica”, explica Milanez.

De volta ao Maranhão

Elias Belfort, liderança quilombola, descreve os danos causados pela EFC nas comunidades do Maranhão. “O trem passa praticamente a cada 5 minutos. Já tivemos muitas perdas de vidas, pessoas atropeladas. Também tem muita poluição nas margens da estrada de ferro, por conta do resíduo do minério que contamina as águas. Antes a gente tinha uma fartura de peixes nos igarapés; hoje não tem mais. Sem contar todo o barulho do trem. É uma loucura”, relata.

A Lei Municipal 1601/2023, de Itapecuru Mirim, foi o resultado de anos de mobilização das comunidades afetadas em conjunto com o projeto “De Olho na CFEM” e com a ONG Justiça nos Trilhos (JnT), que questiona o modelo de desenvolvimento hegemônico e seus impactos no chamado Corredor Carajás, que corta 23 municípios no Maranhão e quatro no Pará. O processo contou ainda com a colaboração do ex-juiz federal Marlon Reis, que prestou consultoria para elaboração do projeto de lei municipal.

“Em 2021, a gente iniciou processos formativos no Corredor Carajás, para tentar popularizar o conhecimento sobre a lei [13.540 de 2017] e sobre o acompanhamento dos recursos da CFEM em cada município, em parceria com o Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração”, lembra Larissa Santos, coordenadora política da JnT. 

Além de oficinas e rodas de conversa em âmbito local, foram realizados seminários estaduais anuais para debater o tema e trocar experiências. A demanda por uma lei para institucionalizar a participação social é fruto dessa mobilização. “Além de ter um prefeito aberto ao diálogo e sensível a essa causa, as comunidades quilombolas de Itapecuru Mirim tem uma organização e articulação coletiva diferenciada. Por isso, o processo avançou mais rápido lá do que em outros municípios”, enaltece a integrante da ONG.

O texto sancionado em junho incorpora as demandas expressas no III Seminário Estadual sobre a CFEM, realizado em Itapecuru Mirim duas semanas antes. A promessa da Prefeitura é investir R$ 24 milhões oriundos da CFEM para as comunidades afetadas direta e indiretamente pelo escoamento de minérios.

“O processo está só começando”, pondera o prefeito Benedito Coroba (PSB-MA), lembrando que o município não recebe recursos da CFEM desde maio. A distribuição pela ANM deve ocorrer até o fim da próxima semana, incluindo o repasse retroativo dos meses em atraso. “Estamos em uma região pobre, muito necessitada, então esses recursos são extremamente importantes e se tornam otimizados quando se escuta o clamor das comunidades”. 

Como a população do município é predominantemente de origem quilombola, uma das demandas já acolhidas pela Prefeitura é a prorização de investimentos para enfrentamento à discriminação racial. “Temos hoje uma política transversal de igualdade racial, que se aplica à saúde, à educação”, sustenta Coroba. “Inclusive, essa lei [1601/2023] nos ajuda também para que os demais recursos, não só da CFEM, sejam vocacionados para aplicação nessas áreas consideradas prioritárias”.

A lei municipal prevê ainda a criação de um serviço de ouvidoria sobre a CFEM, para dúvidas, denúncias e sugestões, e estabelece prioridade para investimentos em alternativas econômicas para enfrentar a dependência da mineração – aspecto que não é detalhado na legislação nacional.

“O desafio agora é que a lei aprovada seja cumprida, e nada mais coerente que a Uniquita tenha um assento [no comitê gestor], porque ela contribuiu muito nesse processo”, observa Larissa, da JnT. “A lei de Itapecuru Mirim serve como exemplo para outros municípios, e a iniciativa popular para pressionar o poder público municipal foi muito importante”.

Benedito Coroba teme que a aprovação do PL 840 coloque em risco os avanços obtidos até o momento. “É inaceitável que um prefeito, no uso do seu poder discricionário, utilize os recursos da CFEM sem ouvir as comunidades impactadas”, reforça o prefeito.

A preocupação é compartilhada por Anacleta Pires da Silva, educadora popular e militante da Uniquita. “Ninguém faz por inocência. Se vão desmontar uma lei que garante a vida, é porque eles têm medo da participação popular nas decisões”, afirma a moradora do território Santa Rosa dos Pretos. “Espero que essas pessoas tenham respeito e deixem de cometer maldades contra a mãe Terra e contra nós. A gente não se cansa da luta, da resistência, e não vamos desistir desse caminho da organização política”.

Além do Maranhão, que possui um Comitê Estadual para debater o uso dos royalties, algumas das experiências mais maduras de mobilização popular em torno da CFEM estão em Parauapebas e Marabá (PA), onde as demandas são debatidas em assembleias de bairros e encaminhadas em seguida às prefeituras.

Alessandra Cardoso, assessora política do Inesc, chama atenção para a necessidade de aprimorar os processos de transparência como forma de fortalecer o controle social sobre a CFEM. “Embora a lei obrigue as prefeituras a divulgarem relatórios anuais, elas não fazem isso. A gente sabe quanto entra, mas não sabe como esse recurso é gasto”, observa. “Esse PL [840] não traduz o princípio da transparência e está avançando com certa agilidade, o que é um sintoma de que há interesses por trás dessa tramitação”.

Saiba mais

A legislação federal vigente sobre a execução dos recursos da CFEM estabelece que as despesas sejam informadas de maneira precisa e pormenorizada. Não basta que uma prefeitura indique a função, ou seja, a grande área que recebe determinado investimento – educação, transporte etc. O Portal da Transparência prevê uma classificação minuciosa: desde a subfunção (educação superior, transporte rodoviário, seguindo o mesmo exemplo), até o programa, atividade e projeto específico onde ocorreram as despesas. 

Nos últimos dois anos, o projeto “De Olho na CFEM” se debruçou sobre as contas de 12 municípios e constatou que nenhum cumpre integralmente esses parâmetros. Além dos já mencionados Itapecuru Mirim (MA), Conceição do Mato Dentro (GO), Canaã dos Carajás (PA), Marabá (PA) e Parauapebas (PA), foram analisados os balanços de Açailândia (MA), Alto Horizonte (GO), Itabira (MG), Congonhas (MG), Catalão (GO), Ouvidor (GO) e Alto Alegre do Pindaré (MA).

Uma das fragilidades é que nem sempre é possível identificar a fonte de receita que originou determinada despesa. Em Açailândia e Marabá, por exemplo, a fonte CFEM não está especificada nos balanços. Ela compõe genericamente um grupo de receitas chamado de “Recursos Ordinários”, que impede que as comunidades monitorem de fato o destino dos recursos. Em Parauapebas, maior arrecadador do país, só foi possível identificar a destinação de 53,6% dos royalties em 2021.

Na maior parte dos municípios, os royalties vêm sendo gastos predominantemente com manutenção da estrutura física de secretarias, despesas de custeio e “penduricalhos” à remuneração de servidores.

No caso de Itapecuru Mirim, a lei municipal sancionada em junho prevê a disponibilização dos valores relativos às receitas e gastos dos recursos oriundos da CFEM em aba própria no Portal da Transparência, também de forma física, nas secretarias de Meio Ambiente, Finanças, Agricultura e Igualdade Racial.

Para mais informações, acesse as notas técnicas publicadas desde 2021 pelo projeto “De Olho na CFEM”.

Daniel Giovanaz é repórter e produz matérias especiais para o Comitê Nacional em Defesa dos Territórios frente à Mineração.

Jornalista e mestre em História pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Trabalhou por cinco anos no portal Brasil de Fato, como repórter, editor e correspondente internacional. Autor dos livros “O oligopólio da RBS” (Insular, 2017) e “Dossiê Lava Jato: um ano de cobertura crítica” (Outras Expressões, 2018).